Vor 20 Jahren wollte die Bundesregierung mit dem zweiten Nationalen Allokationsplan das Emissionshandelssystem schlanker gestalten. E&M-Korrespondentin Cerstin Gammelin berichtete.

 

Bundeskanzlerin Angela Merkel will mit der „Politik der kleinen Schritte“ regieren. Praktisch heißt das, positive Botschaften werden unter das Volk gebracht und heikle Themen möglichst unter Ausschluss der Öffentlichkeit vorsichtig, eben Schritt für Schritt, abgehandelt.

Ob solcherart Regierungsstil auch für die Energiepolitik umzusetzen ist, werden die nächsten Monate zeigen. Um die hitzige Debatte um den künftigen Energiemix, Emissionsrechte und Preise erstmal abzukühlen, kündigte Merkel gleich bei Regierungsantritt im November 2005 für „Anfang des kommenden Jahres“ einen Energiegipfel an. Ziel sei es, ein „Energiekonzept für Deutschland“ zu verabschieden. Inzwischen wurde der Gipfel mehrmals verschoben. Nun ist „das zweite Quartal“ im Gespräch.

Das politische Berlin warnt mittlerweile auch vor überzogenen Hoffnungen. „Konkrete Ergebnisse“, sagt Bundeswirtschaftsminister Michael Glos, seien von dem Gipfeltreffen im Kanzleramt „nicht zwingend“ zu erwarten. Vielmehr sollten sich Energieerzeuger, Industrie- und Privatkunden erst einmal „an einen Tisch setzen“. Im Jahr 2008, das Glos zufolge „auch nicht mehr weit weg ist“, sei realistisch mit einem Energiekonzept zu rechnen.

Einige heikle energiepolitische Themen dürften bis dahin längst entschieden sein. Beispielsweise die Ausgestaltung der zweiten Periode des europaweiten Handels mit Emissionszertifikaten, Bundesumweltminister Sigmar Gabriel (SPD) zufolge der „heftigste Diskussionspunkt des Jahres 2006“. Spätestens am 30. Juni muss Brüssel den deutschen Nationalen Allokationsplan für die zweite Periode des europaweiten Emissionshandels (NAP II) notifizieren.

Mit den Arbeiten an dem Plan hat das federführende Bundesumweltministerium (BMU) bereits begonnen. Die Zeit drängt. Laut EU-Emissionshandelsrichtlinie muss das Kabinett bis zum 1. April einen Beschluss zum NAP II fassen, der anschließend öffentlich zu diskutieren ist. Die Erörterungen des NAP I der von 2005 bis 2007 laufenden ersten Handelsperiode hatten zu heftigen Auseinandersetzungen zwischen den beteiligten Ministern Wolfgang Clement (Wirtschaft) und Jürgen Trittin (Umwelt) sowie innerhalb der am Emissionshandel beteiligten Wirtschafts-Branchen geführt.

Trittin-Nachfolger Gabriel kündigte bereits an, sich nicht auf die „ideologischen Debatten” einzulassen, die einige „Wirtschaftslobbyisten” in der Vergangenheit angestrengt hätten. „Wer ideologisch debattiert, hat kein Interesse an der Sache selbst”, so Gabriel. Die große Koalition sei geeigneter, „eine große Sache wie Klimaschutz” durchzusetzen, sagte der Minister, der sein Ressort als „Innovations- und Verteidigungsministerium” betrachtet und auch auf Unterstützung der Kanzlerin baut. „Unterschätzen Sie nicht, wie tief Klimaschutz bei Angela Merkel noch verankert ist”, erinnerte Gabriel Journalisten an die frühere Umweltministerin der Regierung Helmut Kohl, die unter anderem die Kioto-Verpflichtungen für Deutschland aushandelte. Vorsorglich erklärte auch Gabriels Wirtschaftsressortkollege Michael Glos (CSU) öffentlich, er suche „keinen Streit“.

Die Sprengkraft der Debatte um die Zuteilung der Emissionsberechtigungen lässt sich allerdings kaum mit verbalen Erklärungen entschärfen. Um den in der Regierung Gerhard Schröder schwelenden Dauerstreit nicht ebenfalls zum Koalitionskrach auswachsen zu lassen, hat die schwarz-rote Regierung in ihrem Vertrag „Gemeinsam für Deutschland - mit Mut und Menschlichkeit” dem Emissionshandel vorsorglich mehr als dreißig Zeilen gewidmet. Anders als beim Dissens der Koalitionspartner SPD und CDU/CSU zum Ausstieg aus der Nutzung der Atomkraft zeigt sich die Regierung beim Emissionshandel zumindest auf dem Papier erstmal einig. Man werde an dem „wichtigen Instrument des Klimaschutzes” festhalten und es „ökologisch und ökonomisch effizienter gestalten”, ist in dem Papier nachzulesen.

Tatsächlich hat die Bundesregierung bisher nicht an der grundsätzlichen Struktur des Handelssystems gerüttelt. Der Nationale Allokationsplan für die zweite Periode 2008 bis 2012 werde auf der Basis der im Zuteilungsgesetz (ZuG) 2005/2007 festgelegten Ziele aufgestellt, hat Gabriel in den Koalitionsvertrag schreiben lassen – und kürzlich bestätigt. Deutschland halte an den nationalen Klimaschutzzielen fest.

In der zweiten Handelsperiode 2008 bis 2012 darf die Bundesrepublik nicht mehr als 844 Mio. t CO2 jährlich emittieren. Die am Emissionshandel beteiligten Unternehmen erhalten Zertifikate für jährlich 495 Mio. t CO2 – und zwar auf der Basis der Daten einer noch nicht festgelegten Referenzperiode. Der Rest der Emissionen entfällt auf Haushalte, Verkehr und Gewerbe. Doch bereits die Erhebung der Daten der tatsächlichen Emissionen durch das Umweltbundesamt – die so genannte Inventarisierung – birgt Explosives. Sollte sich nämlich zeigen, dass die Datenbasis des Jahres 2004 aufgrund von falsch geschätzten oder präzisierten Emissionsdaten der Unternehmen nachgebessert werden muss, könnte sich die Zahl der Emissionsberechtigungen deutlich verschieben.

Zweiter Knackpunkt sind die durch den Emissionshandel ausgelösten Mitnahmeeffekte. Zusammen mit dem Koalitionspartner will die SPD künftig darauf achten, die „volkswirtschaftlich bedenklichen windfall profits der Stromkonzerne” zu vermeiden, bekräftigt Georg Wilhelm Adamowitsch, den einst Clement als beamteten Staatssekretär ins Bundeswirtschaftsministerium holte. Die Stromerzeuger stehen in der Kritik, weil sie die Opportunitätskosten der kostenlos zugeteilten Emissionszertifikate in die Grenzkosten der Kraftwerke einpreisen und damit die Preise an der Strombörse in die Höhe treiben. Das Einpreisen sei ein „marktwirtschaftlich normaler Vorgang”, widerspricht die Branche. Bereits im Vorfeld der ersten Handelsperiode hatten Energieexperten aus dem Öko-Institut Berlin vor Mitnahmeeffekten in Milliardenhöhe gewarnt.

Inzwischen bemühen sich nicht nur deutsche Politiker mit Kraft um Schadensbegrenzung. Auch das Bundeskartellamt in Bonn geht der Beschwerde mehrerer Industriekunden nach, die die vier großen deutschen Energiekonzerne RWE, Eon, EnBW und Vattenfall Europe verdächtigen, ihre Marktmacht zu missbrauchen. Das Kleeblatt dominiert mehr als achtzig Prozent der Erzeugerkapazitäten. Kartellamtspräsident Ulf Böge hat von den beiden größten Stromerzeugern Deutschlands, RWE und Eon, umfangreiches Datenmaterial angefragt. Ende Februar soll dessen Auswertung abgeschlossen sein. Das BMWi erhofft sich von den Bonner Kartellwächtern Hinweise darauf, wie sie die windfall profits „in volkswirtschaftlich sinnvolle Bahnen” lenken können.

Es nutze nichts, sagt Staatssekretär Adamowitsch, wenn es der deutschen Energiewirtschaft „blendend” gehe, aber aufgrund der Strompreise keine Industriekunden mehr im Land seien. Die Regierung denke deshalb bereits über „ordnungsrechtliche Maßnahmen” nach. Dazu zählen die kostenpflichtige Abgabe eines Teils der Zertifikate für die zweite Handelsperiode sowie eine Steuer zur Abschöpfung der windfall profits für Stromkonzerne.

Doch die Wahrscheinlichkeit, dass in der zweiten Periode alle Anlagenbetreiber dieselben Auflagen zur Reduktion von Emissionen bekommen, ist gering. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit der energieverbrauchenden Wirtschaft sei künftig besonders zu berücksichtigen, kündigte Merkel bereits in ihrer ersten Regierungserklärung Ausnahmen an. Die Stahl- und Eisenindustrie fordert bereits das Aussetzen des gesamten Handels, um „Wettbewerbsverzerrungen” in Europa zu vermeiden. Ingesamt müssten die Kosten des Emissionshandels sinken, fordern Raffinerien und Chemiebetriebe. Merkel ist offensichtlich zu Zugeständnissen bereit. Das Zuteilungssystem soll transparenter und unbürokratischer gestaltet werden. Soweit europarechtlich möglich, werden industrielle Kleinanlagen von dem Handel mit Emissionsberechtigungen befreit.

Die Bundesregierung prüft auch die Abschaffung der vielen Ausnahmeregelungen bei der Zuteilung der Zertifikate. Insbesondere die Optionsregel steht im Mittelpunkt der Kritik. Statt kleinteiliger Regelungen sollen im zweiten NAP massive Anreize zum Neubau von effizienten und umweltfreundlichen Kraftwerken vorgegeben werden, kündigt Gabriel an. Der nächste Allokationsplan müsse die Basis für „verlässliche Investitionsentscheidungen” schaffen. Wenn das Handelssystem nicht deutlich schlanker und anreizorientierter wird, verspielt Deutschland seine Führungsrolle im europäischen Klimaschutz, wissen Insider.

Die Bundesregierung will auch die Marktchancen der deutschen Industrie im Ausland durch erleichterte Nutzung internationaler Klimaschutzprojekte (zum Beispiel Joint Implementation und Clean Development Mechanism) stärken. „Auf meinen Auslandsreisen werde ich intensive für Klimaschutzprojekte nach dem Kioto-Protokoll werben. Das ist mir nicht zuletzt als ehemalige Umweltministerin ein Herzensanliegen. Zugleich ist es ein Beitrag für den Export deutscher Energietechnologien”, erklärte Merkel im Bundestag.

Zur Zukunft des Emissionshandels nach 2012 äußerte sich bisher nur der Umweltminister. Er plädiere für weitere, strenge Reduktionsziele, so Gabriel Ende 2005 in Berlin: „Wir streben nach 2012 ein System an, das auf dem Kioto-Protokoll aufbaut. Alle Industrieländer müssen ihren Beitrag leisten und stärkere Reduktionspflichten akzeptieren”. Sein Ressort werde „alles dafür tun”, damit 2009 ein Verhandlungsprozess über Kioto-Nachfolgeziele beginne. Zudem müssten die Emissionshandelssysteme innerhalb der Europäischen Union angepasst werden. Der Minister will seinen Worten Taten folgen lassen.

Die Ausgestaltung des Emissionshandelssystems der zweiten Periode wird die erste Meßlatte sein. BMU-Staatssekratär Matthias Machnig, erfahren als Chef von zwei erfolgreichen Wahlkampfschlachten für die SPD, soll die Interessen seines Ministers in den Verhandlungen mit dem BMWi durchsetzen. Dort steht ihm Adamowitsch gegenüber, dem der Ruf eines erprobten Kämpfers für die Stromlobby anhaftet.